Houda NEFFATI : Questionnement autour de l’évolution de la Coopération Décentralisée

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Vice-Présidente du FERAM, Houda NEFFATI est économiste, spécialisée en économie du développement et en Intelligence Territoriale. Cofondatrice et Directrice du Département Etudes Internationales, TIC et Territoires du cabinet International d’Etudes et de Formation, ALGORITHMICS, depuis 1999. Cofondatrice et Vice-Présidente en charge des Relations Extérieures, de l’Association Internationale pour la Promotion de la Coopération Décentralisée en Tunisie (AIPCDT) - Observatoire de la Coopération décentralisée en Tunisie. http://www.coopdectunisie.org ; Maitre de Conférences associée/Chargée d’enseignements, Université Paris Saclay - IUT de Sceaux, depuis 1999 ; Professeure associée à INGETIS/ITIS - Paris (Ingénierie informatique) ; A enseigné à l’ENSIA; à l’IGIA (ESSEC/ENSIA) - Institut Polytechnique Saint-Louis (Cergy Pontoise) - ; à l’Université Paris I Panthéon Sorbonne ; à l’Institut Polytechnique de Hanoi, à l’ Université de Savonia (Finlande) (2005 - 2015) ; Professeure associée à l’université Mohamed V de Rabat – Maroc depuis 2017. Elle a, à son actif, 54 publications scientifiques nationales et internationales dont 4 ouvrages et 10 chapitres dans divers ouvrages : https://www.researchgate.net/profile/Houda_Neffati ; Personnalité Qualifiée de l’Institut National d’Economie Circulaire - Paris, depuis 2013. ; Membre du Groupe de Recherche Internationale en Intelligence Territoriale - INTI-CNRS, depuis 2010. ; Membre du « groupe Mésologique » - A. Berque - EHESS ; Membre de l’Association Tiers Monde - ATM - Mondes en Développement, depuis 2002. Membre de la SCA - Société Centrale d’Apiculture ; diplômée en apiculture et insectologie (2016). Etude du mouvement, Danse et Etude du mouvement (Conservatoire Niedermeyer / Issy Les Moulineaux) ; Médaillée d’Honneur de la Ville des Abymes (Guadeloupe).

 Questionnement autour de l’évolution de la Coopération Décentralisée

Bien que délaissées par les travaux académiques sur le développement et l’économie territoriale, les différentesévolutions de la coopération décentralisée sont au coeur des enjeux de l’aide au développement. L’expression désigne toutes les formes de coopération que les collectivités territoriales (françaises) ou leurs groupements peuvent développer avec des autorités ou des collectivités locales étrangères, "dans le respect des engagements internationaux de la (France) (art. L1115-1 s. du code général des collectivités territoriales - CGCT). La coopération décentralisée, initiée sous des formes très simples à travers les jumelages en 1956, s’est ensuite développée de façon plus structurée et de plus en plus ambitieuse.

La loi française du 6 février 1992 a autorisé les collectivités françaises à conclure des conventions avec les collectivités étrangères, la loi du 4 février 1995 a permis de signer certains traités avec les États voisins[1]. La loi du 7 décembre 2006 permet la coopération décentralisée spécifique, ainsi que des aides d’urgence ou des actions de solidarité internationale dans les domaines de la distribution d’eau potable et d’assainissement, de la distribution d’électricité ou de gaz (art. L1115-1-1 CGCT). La coopération décentralisée a donné aux collectivités territoriales et aux sociétés civiles un poids important dans la coopération pour le développement.

Enfin, afin de renforcer l’action extérieure des collectivités territoriales, la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles modifie l’article L1115-5 CGCT en autorisant une collectivité territorialeou un groupement de collectivités territoriales à conclure une convention avec un État étranger dans les cas prévus par la loi ou lorsqu’il s’agit d’un accord destiné à permettre la création d’un groupement européen de coopération territoriale, d’un groupement euro-régional de coopération ou d’un groupement local de coopération trans-frontalière. Dans ce dernier cas, la signature de l’accord est préalablement autorisée par le représentant de l’État dans la région.

De la notion de coopération classique de solidarité pour le développement vers une nouvelle notion de coopérationéconomique décentralisée 

Cette évolution de la CD soulève un certain nombre d’interrogations depuis le milieu des années 60 et le démarrage de cette coopération entre les pays du Sud et ceux du Nord. Les débats relèvent principalement du champ de l’aide au développement, entre les défenseurs d’une approche par la solidarité et les tenants d’une conception plutôt tournée vers le développement économique. Ces interrogations sont principalement conséquentes aux résultats mitigés de l’aide et de la coopération au développement. La question traditionnelle « aide ou commerce ? » a été reformulée sous la forme « aide ou investissements ? » de nouveaux enjeux apparaissent ainsi dans les rapports Nord-Sud. On se trouve à la fois dans le domaine de la coopération d’aide au développement et dans les questionnements sur les leviers économiques sous-jacents. L’idée est que la coopération décentralisée a longtemps été appliquée dans des domaines plutôt humanitaires, sociaux, éducatifs, urbains... oeuvrant pour le rapprochement des peuples, et la réduction des inégalités au sein des communautés et des territoires au Sud, se souciant peu des leviers économiques.

Le champ de la coopération décentralisée s’est ainsi développé autour de problématiques liées à la question de lasolidarité puis a progressivement intégré la notion de « réciprocité ».  L’expression « coopérationéconomique décentralisée » a fait son apparition dans ce contexte et la multiplicité des approches rend compte dela difficulté à articuler le milieu économique et celui de la solidarité. Ce concept de réciprocité véhicule ce double registre de l’échange altruiste mais aussi marchand et autorise à parler de « solidarité économique ». Il résulte à la fois du constat de l’obsolescence relative du précédent modèle de coopération décentralisée centré autour de la solidarité, et des profonds changements que la mondialisation accélérée a engendrés pour les pays du Sud. Cependant, les interprétations et les analyses de l’émergence de la coopération économique décentralisée ne semblent pas faire l’unanimité. 

Valeurs solidaires et valeurs marchandes : quels soubassements pour la coopération décentralisée ?

Certains, s’inscrivant dans la thèse de la « continuité » interprètent la coopération économique décentralisée comme une simple évolutionde la coopération décentralisée, une adaptation aux exigences de retour à la croissance économique, de la création d’emploi et de la recherche nécessaire du « développement soutenable ». Cette thèse vise à concilier valeurs solidaires et valeurs marchandes. D’autres considèrent ce passage vers la coopération économique décentralisée comme une réelle « rupture » avec l’ancien modèle de la CD et des valeurs de solidarité qu’il a toujours véhiculées. La coopération économique décentralisée constituerait, alors, un nouveau paradigme dans un contexte de crises économiques, sociales et écologiques et matérialiserait la transition d’une coopération non marchande vers une coopération marchandeayant pour corollaire la pénétration de la logique de marché au sein d’une pratique sociale. La coopération économique décentralisée serait alors un nouvel habillage des actions de commerce conventionnelles. Si la CD a été un outil de distribution de biens et services venant essentiellement du Nord, la coopération économique décentralisée se situe en rupture pour faire de la coopération décentralisée un outil de création de richesses au niveau local.  Toutefois, la loi de juillet 2014 semble conforter ce double registre : celui d’un développement économique mû par une dynamique marchande et celui d’une solidarité à l’international.  Il s’agirait alors de viser l’émergence d’un nouveau modèle économique de développement des régions basé sur la croissance partagée ?

D’autres encore considèrent la coopération économique décentralisée comme une opportunité pour apporter, à travers le développement durable local, des réponses appropriées au contexte de globalisation et de vulnérabilité croissante des territoires. Le développement local apparaitrait alors comme une alternative au développement « par le haut ».

La coopération décentralisée vue du Sud :

Les limites de la coopération décentralisée au développement basée sur la solidarité, la recherche toujours plus poussée du gain économique et l’expérimentation du développement durable seraient à l’origine de l’évolution constatée de la coopération décentralisée. Ces évolutions sont aussi celles enregistrées dans les pays du Sud. Elles ont forgé la vision du développement au Sud et en particulier la diversification des besoins par rapport aux nouvelles exigences du marché, de la compétitivité et de l’ouverture. Ces besoins, de plus en plus hétérogènes, varient selon les pays, émergents, en développement ou pauvres et très endettés. La coopération économique décentralisée semble ouvrir des perspectives qui répondraient mieux aux nouveaux besoins des collectivités, à travers un échange entre acteurs qui permettrait de sortir du carcan, hérité de la période coloniale pour ce qui concerne la coopération française, d’une relation de dominant-dominé, de donateur-bénéficiaire.  Les collectivités du Sud veulent de plus en plus faire respecter le principe d’égalité, en s’engageant dorénavant dans une relation de réciprocité alliant coopération et marché. Elles s’attendent à recevoir du Nord du savoir-faire, du transfert de compétences, des innovations, de nouveaux modes de management (partenariats publics privés) afin d’atteindre les objectifs de développement. Les entreprises du Nord, dans cette perspective, sont appelées à favoriser le climat des affaires et le renforcement de leur marché. La collaboration public-privé permettant à des PME de s’internationaliser et de participer plus activement au développement local. En contrepartie, cette forme de coopération pourrait apporter aux pays du Nord ce dont ils ont besoin pour atteindre une croissance plus élevée dans une vision renouvelée de la réciprocité.

Elargissement du cadre de la coopération décentralisée :

Cet élargissement du cadre de la coopération décentralisée met en évidence la nécessité d’inscrire tout projet de développement dans une configuration locale et à durabilité forte ; avec une attention particulière aux différents modes du fonctionnement humain, en tenant compte des savoir-être et des savoir-faire des populations locales. Puis de rendre pérennes les revenus des activités développées afin d’assurer le lien entre les générations actuelles et les générations futures tout en activant l’idée de bonne gouvernance par la promotion des organisations de la société civile et des collectivités territoriales. La coopération décentralisée met donc la gouvernance territoriale à l’épreuve des contextes locaux et initie une démarche de gestion participative des ressources. Elle transpose également la notion d’empowerment au niveau communautaire et organisationnel. 

S’agit-il alors d’un écodéveloppement partant du local pour poser les fondements d’un modèle de développement endogène pour les pays du Tiers-monde, ou bien de proposer et de fonder une alternative au développement ? 

Les évolutions dessus déclinées permettent de constater qu’elles ont touché autant les acteurs que les territoires. Cet élargissement, à de nouveaux acteurs, s’appuie sur un nouveau paradigme du territoire vu comme une entité économique cohérente face aux mutations globales ou les les collectivités territoriales sont amenées à jouer un rôle en matière de régulation et d’encadrement du développement économique local, et où les entreprises seraient les acteurs moteurs de ce développement. L’implication de l’État, s’en trouve renouvellée. Elle se met en place à travers un ensemble de prérequis institutionnels permettant de garantir un soutien renforcé aux collectivités territoriales, notamment dans les premières années de mise en œuvre du dispositif, par le biais des subventions et de l’accompagnement dans les montages de projets (Comité de Soutien à la Coopération décentralisée). Ainsi, la coopération économique décentralisée fait appel aux entreprises en leur attribuant une fonction de création de richesses et d’emplois, tout en permettant à l’économie marchande de s’installer dans des relations de territoire à territoire, tandis que la CD était ancrée dans une logique de l’action solidaire pour le développement. Les contradictions entre recherche d’opportunités économiques marchandes et développement durable local restent à penser par les acteurs territoriaux publics.

Nouvelle posture et contradictions

Cette nouvelle posture, souhaitée tant par les décideurs publics au Nord que par les collectivités au Sud, met en lumière le problème de la capacité des entreprises à assumer d’autres fonctions auxquelles elles ne sont pas forcément prêtes, en particulier du côté des PME aux moyens relativement limités et à l’horizon décisionnel souvent axé sur le court terme. La « coopétition » (association de la concurrence et de la coopération) qui est recherchée à l’international ne peut se prévaloir d’être soutenable si elle reste liée essentiellement à des financements publics territoriaux.

Les enjeux d’attractivité territoriale et le jeu de la concurrence qui s’installent entre régions par le truchement du marketing territorial auront tendance à insérer de plus en plus les entreprises dans ces dynamiques stratégiques locales alors que les décideurs leur assignent des rôles relevant des sphères du développement, du respect de l’environnement, de la RSE et de la solidarité. L’attractivité des territoires au Sud et la contribution des entreprises à cette attractivité, à la compétitivité des collectivités territoriales considérées, devient alors un objectif majeur. Le désir d’une réciprocité marchande orientera ainsi la coopération vers un cadre uniquement marchand.

À côté de ces enjeux purement pratiques se posent des questions d’ordre théorique, conceptuel et analytique qui dépassent le seul domaine de la coopération économique décentralisée. Elles relèvent de la place de l’économie sociale et solidaire et de la RSE dans l’économie territoriale, des limites respectives des marchés et des institutions publiques, de la relation entre biens publics et privés territorialisés et des externalités qui en résultent. Ces différents questionnements s’inscrivent d’emblée dans la conception institutionnaliste du développement et les approches en termes d’Intelligence Territoriale. Il s’agit en effet de ne pas confondre le concept de territoire avec celui d’entreprise pour sortir de l’ensemble des contradictions mentionnées ci-dessus et d’instaurer l’impossible dialogue entre solidarité et marché comme formes de coordination coexistantes parmi d’autres. 

Au fond le débat reste creux et la coopération décentralisée peut prendre autant de formes que nécessaires en fonction des objectifs visés par les co-opérateurs selon leurs besoins exprimés localement.

Intelligence territoriale et Agencement pour la mise en œuvre du développement soutenable

Le concept d’intelligence territoriale est à la croisée des concepts de territoire, de société de la connaissance et de développement durable. C’est un concept émergent fortement polysémique qui désigne l’ensemble des connaissances pluridisciplinaires qui, d’une part, contribue à la compréhension des structures et des dynamiques territoriales et, de l’autre, ambitionne d’être un instrument au service des acteurs du développement durable des territoires. En associant les acteurs et la communauté d’un territoire à la mutualisation des informations et à leur exploitation coopérative, l’intelligence territoriale améliore,dans un processus interactif, itératif et prospectif, leur compréhension de la structure et des dynamiques du territoire, et leur maîtrise collective du développement territorial. Les observatoires territoriaux peuvent être considérés comme un prototype d’« arrangements institutionnels » visant à gouverner les ressources communes décrites par Ostrom. Pour autant, l’intelligence territorialeest confrontée à la question de ce qui compte comme acteurs et des dispositifs à même de fabriquer les choix collectifs dans un univers pluraliste, ainsi qu’àla simulationdes formes de coordination des activités les mieux à même d’engendrer la durabilité visée. Trois outils : l’approche baptisée GAP pour traiter des pratiques durables, des agencements spatiaux et de l’organisation de la gouvernance ; la théorie des agencements qui offre un nouveau cadre d’analyse de la coordination émergente del’action collective distribuée ; et enfin, en termes de méthodeset d’outils de simulation, la théorie des hypergraphes (Johnson, 2009) et des complexes simpliciaux qui nous fournit une boîte à outils pour explorer les «data» qui tracent ces agencements, permettront d’enrichir l’approche d’intelligence territoriale et de situer la coopération décentralisée..

Coopération,Territorialité et Mésologie pour réhabiter la Terre :

Réarticuler la question locale à la problématique du développement soutenable met en avant « l’épaisseur sémantique de l’aménagement du territoire à travers ses dimensions politique, anthropologiques », écologique, symbolique, technologique… « en même temps qu’une vision concrète de l’utopie » (Berque, 2014). La problématique de la démocratie participative et des nouvelles formes de société devient pleinement palpable. « Le développement économique conventionnel, perçu au travers de la seule croissance du PIB, est déterritorialisé. Plus précisément, les lieux où les lois (nomos en grec) d’établissement des hommes dans un milieu (oïkos, la maison en grec), celles qui définissent notre « éco-nomie » (oïkos-nomos) donc, ne sont plus décidé par les habitants d’un territoire. Ils ne sont plus au centre de cette économie, ils en sont la périphérie, hommes, femmes, enfants et espaces, valorisés selon des impératifs pensés par d’autres, ailleurs : dans un chef-lieu, une préfecture, une capitale, voire depuis des organisations internationales ».

« Ce processus de déterritorialisation qui organise l’uniformisation des modes de vie et l’interdépendance économique généralisée. Ceprocessus générateur de « nouvelles pauvretés » qui « tiennent globalement à la réduction de la valeur d’usage des biens existants sur le marché, en raison de leurs incidences négatives sur la santé ainsi que la qualité de vie et de l’environnement ». Ces pauvretés ne sont pas les pauvretés extrêmes de l’exclusion de l’économique. Bien au contraire, elles résultent de « la dégradation générale de la qualité de vie sur un territoire », elles « touchent désormais la grande majorité de la population mondiale, y compris celle des métropoles des pays développés ». (Magnaghi2014 ; Berque 2014, 2015, 2016).

Le développement local apparait donc, comme une alternative au processus de déterritorialisation. C’est là, que se trouve les ressorts d’une économie à inventer par une approche territorialiste et mésologique : pour un développement local auto-soutenable », articulée à des « visions (pour) un scénario stratégique ». « L’implication citoyenne en est la clé de voûte. La reprise en mains de leur espace de vie par les habitants en constitue le projet politique, avec le développement des règles de fonctionnement et de gouvernance locale concertées et fondées sur l’intérêt commun (« soutenabilité politique »). Ces « soutenabilités » sont les « conditions nécessaires à une transformation des styles de vie, de consommation et de production » (soutenabilité économique). Le pacte d’un genre nouveau entre acteurs locaux pour la valorisation du patrimoine et la sauvegarde de l’environnement (soutenabilité environnementale) garantit le renouvellement « des caractéristiques territoriales (soutenabilité territoriale). Ce « Projet local » (Magnaghi, 2014) n’est pas du localisme. C’est au contraire une mondialisation qui se fonde sur des « solidarités inter-locales », des liaisons souples et non hiérarchiques entre des styles de vie soutenables ici et ailleurs, que la coopération décentralisée peut mettre en oeuvre.  C’est une « globalisation par le bas » qui garantira « le respect des besoins des acteurs les plus faibles » (soutenabilité sociale). »

Par ce côté concret, la reterritorialisation (…), apparaît à maints égards comme une sorte de mise en œuvre de ce que la mésologie implique de son côté sur un plan plus théorique, ontologique et épistémologique. (…)La fécondation mutuelle des deux approches apparaît éminemment souhaitable, si nous voulons redresser la barre avant le point de non-retour ». (A. Berque, 2014)

Conclusion 

Le temps est au partage de réflexions, approches et expériences, et à l’articulation des initiatives et à la co-production des savoirs et savoir-faire nouveaux pour refonder l’agir territorial. L’anthropocène remet profondément en cause notre rapport dual au monde et nous oblige à reconsidérer nos cadres de pensée et d’action. Le réchauffement climatique rappelle l’insoutenabilité de nos modes de vie et surtout que les temps de l’humain et celui de la nature sont bien confondus, nous obligeant en retour à recomposer notre milieu.  Les territoires sont les espaces-temps de la (re)construction de la relation humains/environnement. Ces territoires doivent pour cela permettre une réappropriation des milieux dans lesquels les acteurs vivent, par un objectif d’auto-développement soutenable. Le territoire est alors géré à la fois comme un bien commun (ni public, ni privatisé) et comme un monde commun où s’expérimentent de nouvelles pratiques socio-écologiques, économiques et politiques, et ce autour d’une dynamique unissant les communautés humaines et leurs systèmes écologique, technologique et symbolique. Cette dynamique s’inscrit dans une vision de solidarité inter-locale, de coopération entre territoires à l’échelle planétaire. Elle implique un engagement renouvelé de chacun-e à travers ses gestes ordinaires et ses pratiques sociales, dans des modes de vie quotidiens et des imaginaires de la transformation, et faire connaître les initiatives qui se multiplient et démontrer que ces initiatives représentent une manière constructive de (ré)habiter la terre.


[1]Selon la Convention-cadre de Madrid du Conseil de l’Europe du 21 mai 1980, les collectivités peuvent mettre en œuvre des compétences qu’elles détiennent en vertu de la législation nationale ; elles coopèrent exclusivement dans leurs domaines de compétences. Àcette fin, elles ratifient des conventions de coopération ou créent des organismes de coopération trans-frontalière dotés ou non de la personnalitémorale (districts européens) ; elles doivent justifier d’un intérêt local àagir ; les pouvoirs de police et de réglementation sont exclus de la coopération.

La Convention de Madrid rend également possible la signature par les États d’accords internationaux bilatéraux de coopération trans-frontalière.

 

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